Informationsfreiheit, Einschränkungen, die Dritte (04.11.2011)

Heute zu den Bereichen des Bundes, die von vornherein von den Regelungen des IFG ausgenommen sein sollen. Es ist festzuhalten, dass § 1 Abs. 1 IFG nur von Behörden spricht. Für sonstige Bundesorgane oder Bundeseinrichtungen soll das IFG nur gelten, soweit dort öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrgenommen werden. Die Gesetzesbegründung ist allerdings erklärungsbedürftig:

Es sei klar „dass auch Bundestag, Bundesrat, Bundesverfassungsgericht, Bundesgerichte und Bundesbank einbezogen werden, soweit dort öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrgenommen werden. Dabei sind Behörden und Einrichtungen, die nur teilweise öffentlich-rechtlich tätig werden, nur insoweit zum Informationszugang verpflichtet. Dies gilt insbesondere für die Kreditinstitute des Bundes. Nach § 1 Abs. 1 soll nur der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten (insbesondere Gesetzgebung, Kontrolle der Bundesregierung, Wahlprüfung, Wahrung der Rechte des Bundestages und seiner Mitglieder – z. B. in Immunitätsangelegenheiten, bei Petitionen und bei Eingaben an den Wehrbeauftragten –, parlamentarische Kontakte zu in- und ausländischen sowie supranationalen Stellen), der Rechtsprechung und sonstiger unabhängiger Tätigkeiten vom Informationszugang ausgenommen bleiben. Auch die Tätigkeit des Bundespräsidialamtes fällt in der Regel nicht in den Anwendungsbereich des Gesetzes, insbesondere nicht die Vorbereitung präsidentieller Akte des Bundespräsidenten und die vom Bundespräsidenten delegierten Akte. … Eine Sonderregelung für Hochschulen und Forschungseinrichtungen des Bundes im Hinblick auf Artikel 5 Abs. 3 GG ist nicht erforderlich, weil diese hinreichend durch die Ausnahmetatbestände, insbesondere durch § 3 Nr. 3, geschützt werden. Ebenfalls geschützt sind z. B. die Verfahren der Ernennung von Beamten, Richtern und Soldaten, die § 4 Abs. 1 unterfallen. Auch nach Abschluss dieser Verfahren werden die Personalakten und die persönlichen Daten der Betroffenen durch § 5 hinreichend geschützt.“

Aber genau der oben angesprochene Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Aufgaben ist doch für die Öffentlichkeit interessant. Es ist jedoch zuzugeben, dass das meiste davon ohnehin öffentlich ist, wie ein Blick auf die Webseite des Deutschen Bundestages zeigt.

Jedenfalls ist Behörde jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, § 1 Abs. 4 VwVfG (Verwaltungsverfahrensgesetz).

Gem. § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG gilt das IFG ohne Einschränkung für alle Behörden des Bundes. Gemeint ist damit, dass jede öffentliche Stelle, die der vorgenannten Definition des VwVfG entspricht, insgesamt dem IFG unterworfen wird, nicht aber, dass dies nur gelten soll, soweit einzelne ihrer Tätigkeiten dieser Definition unterfallen. Dies ergibt sich eindeutig aus der Gesetzesbegründung, nach der auch in Bundesbehörden eingegliederte beratende Bundesgremien von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG vollständig erfasst werden, obwohl diese selbst keine Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen. Auch die Vorbereitung von Gesetzen in den Ministerien fällt nach der Gesetzesbegründung in den Anwendungsbereich des IFG.

Mit § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG wollte der Gesetzgeber diesen Anwendungsbereich erweitern auf sonstige Bundesorgane und -einrichtungen, die nicht ohne Weiteres als Behörde verstanden werden, wie etwa Bundestag, Bundesrat, Bundesgerichte oder Bundesbank, die unabhängig von der Exekutive sind, aber gleichwohl das IFG anwenden sollen, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben übernehmen. Dies ergibt sich aus der oben zitierten Gesetzesbegründung, die klarstellt, dass nur der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten, der Rechtsprechung und sonstiger unabhängiger Tätigkeiten vom Informationszugang ausgenommen bleiben sollen.

In der Praxis wurden jedoch oft mit dem Verweis auf „Regierungstätigkeit“ Unterlagen zu Gesetzgebungsverfahren in Ministerien dem Informationszugang entzogen. Auslöser dafür war die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Berlin (Az: VG 2 A 101.06 vom 10.10.2007). Dieses gab sich reichlich Mühe „verwalten“ vom „regieren“ abzugrenzen.

Aus § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG, der eigentlich die Anwendung des Gesetzes auf Einrichtungen des Bundes ohne Behördeneigenschaft erweitern sollte und der Definition des § 1 Absatz 4 VwVfG entwickelte es die Auffassung, das IFG gelte generell nur, soweit öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrgenommen würden, nicht aber für sog. Regierungstätigkeit. Tätigkeiten im Sinne politischer Staatslenkung, die sich nicht unmittelbar an den Staatsbürger wenden, seien nicht der öffentlichen Verwaltung zuzurechnen und unterlägen der parlamentarischen Kontrolle, so dass keine Notwendigkeit bestehe, sie dem Anwendungsbereich des IFG zu unterwerfen.

Zur Regierungstätigkeit in diesem Sinne zählt das VG Berlin u. a. die Vorbereitung und Begleitung von Gesetzentwürfen in den Ministerien, auch wenn diese Verfahren längst abgeschlossen sind. Diese Auffassung des Gerichts wurde von der Ministerialverwaltung dankbar aufgegriffen. War bis zu dieser Rechtsprechung die Anwendbarkeit des IFG auf die Tätigkeit in den Ministerien generell nicht in Frage gestellt worden, wurden danach Informationsanträge, die auf Informationen zu laufenden oder abgeschlossenen Gesetzgebungsverfahren abzielten, regelmäßig abgelehnt.

In einigen Fällen, in denen selbst die Verwaltung die Einsicht in entsprechende Unterlagen für völlig unbedenklich hielt, wurde diese „ohne Anerkennung einer Rechtspflicht“ gewährt.

Es blieb aber nicht bei der Einschränkung der Informationsfreiheit für Gesetzgebungsverfahren.

Der Begriff der „Regierungstätigkeit“ lässt sich beliebig ausweiten auf alle Fälle, in denen nicht gerade Verwaltungsakte erlassen werden. So wurden selbst Auskünfte zum Einsatz von Dienstwagen wegen „Regierungstätigkeit“ abgelehnt.

Dies ist m.E. vom Gesetzeswortlaut nicht gedeckt, vielmehr im Hinblick auf die zunehmende Lobbyarbeit und Einflussnahme auf die Gesetzgebung von außen mehr als problematisch. Man denke nur an die Berichte in den Medien über die Beschäftigung von Lobbyisten in bzw. von Ministerien bei der Formulierung von Gesetztestexten.

Gerade in diesem Bereich muss deshalb Transparenz das oberste Gebot sein, um das Vertrauen der Bürger in die Ministerialverwaltung zu verbessern.

Das OVG Berlin-Brandenburg hat in einer Entscheidung, bei der es um die Rechtsetzung der parlamentarischen Gremien ging, hinsichtlich der Vorbereitung von Gesetzen in den Ministerien eine andere Auffassung angedeutet (vgl. Urteil vom 6. 11.2008, Az: 12 B 50.07 ) und selbst das VG Berlin hat in einer neueren Entscheidung bestimmte Vorbereitungshandlungen für ein anstehendes Gesetzgebungsverfahren wieder dem IFG unterworfen (Urteil vom 17.12. 2009, Az: VG 2 A 109.08).

Für Klarstellung hat nun jedoch das Bundesverwaltungsgericht mit Urteilen vom 03.11.2011, Az: 7 C 3.11 und 7C 4.11 gesorgt. Leider gibt es noch nicht den vollständigen Text, sondern lediglich eine Pressemitteilung. Dort heißt es aber eindeutig:

„Eine Unterscheidung zwischen dem Verwaltungs- und dem Regierungshandeln eines Ministeriums sei im Gesetz nicht angelegt und auch nach dem Gesetzeszweck nicht gerechtfertigt.“

Damit dürfte nun klargestellt sein, dass diese Unterscheidung nicht mehr getroffen werden kann.

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